Annotatie
27 januari 2025
Rechtspraak
Commissie t. Tsjechië (HvJ EU, C-808/21) – Artikel 22 VWEU en het recht op partijlidmaatschap
1. De kern van deze uitspraak betreft de interpretatie van art. 22 VWEU. Dit artikel kent aan Unieburgers die verblijf houden in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, het actief en passief kiesrecht toe voor de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, een en ander onder dezelfde voorwaarden als gelden voor degenen die wél onderdaan zijn van die lidstaat. In deze zaak oordeelt de Grote Kamer van het Hof van Justitie (hierna: Hof) dat deze bepaling ook betekent dat niet-onderdanen onder dezelfde voorwaarden als onderdanen lid moeten kunnen worden van politieke partijen. In de onderhavige zaak was dat niet het geval: EU-burgers die in Tsjechië woonden, maar niet de Tsjechische nationaliteit hadden, konden geen lid worden van een politieke partij.
2. Om van het kiesrecht naar een ‘recht op partijlidmaatschap’ te komen, moet het Hof een aantal stappen zetten. Het Hof koppelt het kiesrecht van art. 22 VWEU daartoe aan een aantal andere verdragsbepalingen. Het Hof noemt allereerst art. 10 VEU, waarin onder meer is vastgelegd dat de werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie. In dat kader komt ook art. 2 VEU voorbij, waaruit volgt dat de democratie een van de kernwaarden van de EU is.[1] Vervolgens noemt het Hof art. 12 van het EU-Handvest. Uit de daarin vervatte verenigingsvrijheid, die het Hof uitlegt aan de hand van de rechtspraak van het EHRM, volgt dat politieke partijen een essentiële functie vervullen in het stelsel van de representatieve democratie. Vervolgens trekt het Hof daaruit de conclusie dat ‘het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging wezenlijk bijdraagt tot de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht, zoals dit bij art. 22 VWEU is verleend’.[2]
Ruime uitleg van gelijk kiesrecht
3. Tsjechische onderdanen hebben twee mogelijkheden om zich te kandideren, namelijk als lid van een partij of als zelfstandige kandidaat, terwijl niet-onderdanen zich slechts van die tweede mogelijkheid kunnen bedienen. Daarmee is sprake van ongelijke toegang tot het verkiezingsproces, aldus het Hof.[3] Het Hof kiest daarmee voor een ruime uitleg van het beginsel van gelijk kiesrecht. Volgens een strikte opvatting vereist het gelijke kiesrecht hier slechts dat niet-onderdanen überhaupt toegang hebben tot het verkiezingsproces. Wat dat betreft zou het Tsjechische systeem niet problematisch zijn: ook niet-onderdanen kunnen zich immers kandideren. De tekst van artikel 22 VWEU zou zo’n enge interpretatie toelaten, maar het Hof ziet daar klaarblijkelijk van af door te oordelen dat het gelijke kiesrecht impliceert dat de kandideringsmogelijkheden voor niet-onderdanen en onderdanen hetzelfde moeten zijn. Deze spanning tussen een strikte en ruime uitleg van het gelijke kiesrecht duikt vaker op in de rechtspraak. Zo speelde zij in Nederland een rol in het bekende SGP-arrest, waarin de uitleg van art. 7 VN-Vrouwenverdrag centraal stond.[4] Ook de Hoge Raad zag daar af van een strikte uitleg van het gelijke kiesrecht, door te oordelen dat de bepaling niet slechts betekent dat vrouwen überhaupt over kiesrecht moeten beschikken, maar dat de staat ook de plicht heeft om ervoor te zorgen dat politieke partijen bij het opstellen van de kandidatenlijsten het beginsel moeten effectueren.[5]
Interne partijdemocratie als vanzelfsprekendheid
4. Een van de Tsjechische tegenwerpingen luidde dat politieke partijen ook niet-leden (en dus ook niet-onderdanen) als zelfstandige kandidaat op hun kandidatenlijsten konden zetten.[6] Desondanks kunnen niet-onderdanen ook in dat geval niet (of slechts beperkt) deelnemen aan de besluitvorming van de partij over het opstellen van die kandidatenlijsten.[7] Enkele regels verder merkt het Hof op dat het immers ‘in beginsel de leden van een politieke partij of politieke beweging zijn die kiezen welke kandidaten op hun lijsten worden opgenomen en beslissen over hun plaats daarop, die van invloed kan zijn op hun kansen om te worden gekozen’.[8] Blijkbaar vindt het Hof interne partijdemocratie evident: aan die constatering ligt geen analyse van de Tsjechische wetgeving ten grondslag. Een blik op de Nederlandse praktijk leert echter dat juist die interne partijdemocratie (al jarenlang) een heikel thema is. Zij is wettelijk gezien niet vereist en er zijn dan ook partijen die zich intern allerminst democratisch organiseren. De aanloop naar de Wet op de politieke partijen (Wpp), waarover later meer, is aangegrepen om dit thema opnieuw op de agenda te zetten.[9] In het licht van deze zich voortslepende discussie is het opvallend dat het Hof interne partijdemocratie als vanzelfsprekendheid presenteert.
Nationale identiteit
5. Tsjechië doet vervolgens nog een beroep op art. 4, tweede lid, VEU, dat voorschrijft dat de EU de ‘nationale identiteit’ van de lidstaten, ‘die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren’ moet eerbiedigen. Het voorbehouden van partijlidmaatschap aan degenen met de Tsjechische nationaliteit moet volgens Tsjechië in dat licht beschouwd worden, omdat het voorkomt dat niet-onderdanen politieke invloed kunnen uitoefenen op nationale aangelegenheden. Het Hof benadrukt daarop het verschil tussen het nationale ‘politieke leven’, dat inderdaad onder art. 4, tweede lid, VEU valt, en het ‘politieke leven’ dat de gemeenteraad en het Europees Parlement betreft.[10] Voor die laatste twee geldt dat art. 4, tweede lid, VEU, gelet op art. 22 VWEU, niet aan Europees ingrijpen in de weg staat. Het probleem is uiteraard dat die verschillende niveaus met elkaar vervlochten zijn. Politieke partijen kunnen op nationaal niveau meedoen aan de verkiezingen én stellen kandidaten voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Lokale afdelingen van diezelfde partijen doen mee aan de gemeenteraadsverkiezingen. Niet-onderdanen moeten dus lid kunnen worden van politieke partijen, maar het Hof ziet daarbij voor zich dat lidstaten vervolgens regels stellen die ervoor zorgen dat de invloed van niet-onderdanen tot de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beperkt blijft. De vraag rijst hoe die regels zouden moeten luiden: het Hof laat zich daarover niet uit, en ook Tsjechië geeft aan zulke regels in de praktijk niet voor zich te zien.[11] Het is interessant om in het oog te houden hoe Tsjechië van deze ruimte gebruik gaat maken.
Relevantie voor Nederland
6. Nederland kent op dit gebied geen regels die met het Tsjechische systeem vergelijkbaar zijn. Het lidmaatschap van politieke partijen is wettelijk gezien niet slechts voorbehouden aan personen met de Nederlandse nationaliteit. De wettelijke eisen aan partijlidmaatschap moeten echter los gezien worden van de eisen die individuele politieke partijen stellen. Een van de vragen die deze uitspraak oproept, is of de Nederlandse wetgever op grond van art. 22 VWEU verplicht is tot ingrijpen op het moment dat een politieke partij stelselmatig geen niet-Nederlanders als lid toelaat.[12]
7. De uitspraak is mogelijk nog in een ander opzicht relevant voor Nederland. Het voorstel voor de Wpp bevat een bepaling die voorschrijft dat niet-Nederlanders tot een maximum van 250 euro aan lokale (afdelingen van) politieke partijen mogen doneren. Voor donateurs met de Nederlandse nationaliteit moet een maximum van 20.000 euro gaan gelden.[13] In zijn advies was de Raad van State kritisch over dat aspect van het voorstel, omdat daarmee een onderscheid wordt geïntroduceerd tussen twee groepen kiezers die voor dezelfde verkiezing kiesgerechtigd zijn.[14] Dat het doel van het onderscheid is om buitenlandse invloed op nationale politieke partijen (naar wie de lokale afdelingen de giften van niet-Nederlanders kunnen doorsluizen) te voorkomen, doet daar volgens de Raad van State niet aan af. Het is nog de vraag wat de regering met deze kritiek zal doen. Het valt te betogen dat deze uitspraak van het Hof het gemaakte onderscheid nog problematischer maakt. Nu het Hof de betekenis van art. 22 VWEU oprekt en aangeeft dat het verbod van onderscheid tussen onderdanen en niet-onderdanen verder reikt dan de toekenning van kiesgerechtigdheid als zodanig, valt te bepleiten dat niet alleen partijlidmaatschap, maar ook de mogelijkheid om aan politieke partijen te doneren met art. 22 VWEU in verband gebracht kan worden. Het giftenplafond is immers ook van toepassing op contributiegelden: wat nu als een niet-Nederlandse kandidaat meer dan 250 euro aan contributie moet of wil betalen?
8. Tegelijkertijd illustreert deze route de moeilijkheid die deze uitspraak oproept: de wetgever mag waken voor buitenlandse beïnvloeding van nationale partijen, maar moet participatie van niet-Nederlanders op gemeentelijk niveau ruim baan geven, terwijl deze niveaus niet los van elkaar gezien kunnen worden. De angst voor het ‘doorsluizen’ van donaties van lokaal naar landelijk niveau is immers niet geheel ongegrond. Het is spijtig dat het Hof aan deze balansoefening geen verdere aandacht heeft besteed.
Mr. L.S.A. Trapman
Universitair docent Algemene rechtswetenschap, Radboud Universiteit
[1] Commissie t. Tsjechië, par. 114.
[2] Commissie t. Tsjechië, par. 122.
[3] Commissie t. Tsjechië, par. 142-143.
[4] HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549.
[5] Zie verder L.S.A. Trapman, Kiesrecht, verkiezingen en verkiezingscampagnes, Deventer: Wolters Kluwer 2024, p. 175-178.
[6] Commissie t. Tsjechië, par. 129.
[7] Commissie t. Tsjechië, par. 139.
[8] Commissie t. Tsjechië, par. 140.
[9] Zie bijvoorbeeld de (verworpen) motie van Sneller: Kamerstukken II 2024/25, 36600-VII, nr. 20.
[10] Commissie t. Tsjechië, par. 153-155.
[11] Commissie t. Tsjechië, par. 156.
[12] Zie ook N. Vissers, ‘Defining Obligations contained in Democratic Principles: Member States cannot exclude EU Citizens from Political Party Membership (Cases C-814/21, C-808/21)’, eulawlive.com, 10 december 2024.
[13] Zie artikel 60 en 61 van het voorstel voor de Wpp.
[14] Zie pagina 25 van het advies van de Raad van State over de Wpp (W04.24.0070/I) d.d. 9 oktober 2024, vindbaar op raadvanstate.nl.